运 行 了 700 多 年 的 英 国 议 会 ， 它 是 如 何 工 作 的 ？

本 书 对 议 会 的 结 构 与 发 展 作 了 精 准 的 观 察 与 分 析 ， 值 得 所 有 对 民 主 演 进 有 兴 趣 的 读 者 一 读 。—— 塔 姆 · 戴 利 埃 尔 ， 英 国 议 会 下 院 元 老 （2001—2005） 作 者 简 介 ： 罗 伯 特 • 罗 杰 斯 （Robert Rogers）， 毕 业 于 牛 津 大 学 。 1972 年 加 入 英 国 下 院 服 务 部 门 ， 2011 年 成 为 下 院 书 记 官 。 2014 年 被 时 任 首 相 卡 梅 伦 提 名 为 终 身 贵 族 。 罗 德 里 • 沃 尔 特 斯 （Rhodri Walters）， 毕 业 于 牛 津 大 学 ， 哲 学 博 士 学 位 。 于 上 个 世 纪 70 年 代 初 期 开 始 供 职 于 上 院 ， 曾 任 上 院 宣 读 书 记 官 等 职 。 两 人 均 于 2014 年 退 休 ， 服 务 英 国 议 会 超 过 40 年 。 书 籍 摘 录 ： 女 王 人 们 很 容 易 以 为 议 会 只 由 上 下 两 院 组 成 ， 其 实 君 主 也 是 议 会 制 度 的 一 部 分 。 事 实 上 ， 每 一 部 议 会 立 法 （Act of Parliament） 的 前 言 都 提 醒 我 们 ， 一 项 法 案 （bill） 如 果 要 成 为 法 律 （law）， 在 两 院 的 认 可 之 外 ， 也 要 得 到 女 王 的 允 准 ： 谨 依 女 王 之 至 上 尊 荣 与 权 威 ， 并 受 神 职 与 世 俗 上 议 员 、 下 议 员 之 建 言 与 同 意 ， 颁 布 本 法 如 下 …… 女 王 之 名 ， 在 议 会 的 程 序 中 反 复 出 现 。 法 案 必 须 受 到 御 准 （Royal Assent）； 一 项 法 案 当 其 影 响 君 主 特 权 （Royal Prerogative） 或 女 王 的 个 人 利 益 ， 必 须 女 王 表 示 同 意 才 能 获 得 通 过 ； 任 何 要 花 费 纳 税 人 的 钱 的 法 案 ， 必 须 取 得 女 王 的 荐 言 ； 政 府 立 法 规 划 ， 从 会 期 开 幕 当 天 的 女 王 演 讲 开 始 起 算 ； 许 多 正 式 提 交 两 院 的 文 件 ， 上 面 都 写 有 “ 按 女 王 陛 下 的 手 谕 ”； 枢 密 院 君 令 （Orders in Council）—— 一 种 授 权 立 法 的 类 别 —— 是 以 女 王 之 名 做 成 ； 英 国 政 府 是 “ 女 王 陛 下 的 政 府 ”； 大 臣 则 是 “ 王 国 政 府 大 臣 ”。 这 些 术 语 若 是 用 在 中 世 纪 专 制 君 王 和 其 羽 翼 未 丰 的 议 会 ， 感 觉 似 乎 比 较 恰 当 。 然 而 在 这 21 世 纪 的 初 期 ， 这 些 话 语 已 经 是 全 然 象 征 性 的 了 。 法 案 确 实 得 经 女 王 同 意 —— 方 式 是 一 次 签 署 数 项 当 时 通 过 的 法 案 ， 而 非 逐 一 签 署 —— 但 她 没 有 实 际 上 的 否 决 权 。 上 一 次 拒 绝 签 署 御 准 ， 还 是 安 妮 女 王 在 1707 至 1708 年 间 作 出 ， 针 对 一 项 为 解 决 苏 格 兰 民 兵 问 题 的 法 案 。 在 那 之 后 的 几 个 世 纪 ， 英 国 的 君 主 们 日 渐 远 离 政 治 事 务 。 英 国 女 王 伊 丽 莎 白 二 世 ， 来 自 ： 维 基 百 科 超 越 政 治 ： 政 治 中 立 传 统 上 都 会 说 女 王 是 “ 超 越 政 治 ” 的 ， 或 者 一 如 沃 尔 特 · 白 芝 浩 针 对 王 权 及 维 多 利 亚 女 王 所 说 的 话 ：“ 神 秘 是 其 生 命 所 在 。 我 们 切 不 可 将 魔 法 暴 露 于 阳 光 下 ， 也 切 不 可 将 女 王 拖 入 政 治 争 斗 ， 否 则 她 将 不 再 受 到 任 何 参 战 者 崇 敬 ； 她 将 只 不 过 是 众 多 争 斗 者 中 的 一 员 。” 白 芝 浩 的 《 英 国 宪 法 》 出 版 已 经 150 年 过 去 ， 女 王 的 政 治 中 立 性 ， 依 然 具 有 宪 制 上 的 重 要 性 ： 一 方 面 ， 大 部 分 的 人 都 不 能 接 受 将 君 主 等 同 于 某 个 政 党 （ 就 算 是 自 己 所 支 持 的 政 党 ）； 另 一 方 面 ， 女 王 可 能 得 完 成 一 项 极 为 关 键 的 宪 制 任 务 ： 决 定 由 谁 在 大 选 后 组 建 政 府 。 挑 选 首 相 正 常 情 况 下 ， 这 项 任 务 非 常 简 单 。 大 选 日 后 的 隔 天 ， 女 王 会 召 唤 取 得 下 院 最 多 席 位 —— 因 而 可 以 掌 控 下 院 、 完 成 政 务 —— 的 政 党 的 党 魁 到 白 金 汉 宫 来 ， 邀 请 其 担 任 首 相 组 建 政 府 ， 也 即 任 命 内 阁 成 员 和 其 他 大 臣 ， 并 且 肩 负 起 治 理 国 家 的 责 任 。 同 样 ， 若 是 发 生 现 任 首 相 辞 职 ， 就 如 1976 年 的 哈 罗 德 · 威 尔 逊 或 1990 年 的 玛 格 丽 特 · 撒 切 尔 在 失 去 党 内 信 任 后 所 做 的 ， 君 主 的 任 务 也 很 简 单 。 执 政 党 会 依 自 身 党 章 挑 选 新 的 领 导 人 —— 只 要 该 党 在 下 院 依 然 保 持 多 数 —— 女 王 将 邀 请 新 党 魁 组 建 政 府 。 玛 格 丽 特 · 撒 切 尔 ， 来 自 ： 维 基 百 科 悬 浮 议 会 （hung parliament） 然 而 ， 若 是 大 选 后 出 现 悬 浮 议 会 ， 亦 即 没 有 任 何 政 党 在 议 会 中 取 得 多 数 优 势 ， 此 时 女 王 的 任 务 可 能 就 变 得 比 较 棘 手 。 当 最 终 的 席 次 确 定 之 后 ， 政 党 之 间 多 半 会 先 进 行 密 切 协 商 ， 探 寻 彼 此 之 间 有 多 大 共 识 ， 以 组 成 联 合 政 府 （ 大 臣 出 自 两 个 以 上 的 政 党 ） 或 者 由 一 党 支 持 另 一 党 执 政 。 当 保 守 党 在 1974 年 2 月 的 大 选 中 失 去 多 数 优 势 后 ， 爱 德 华 · 希 斯 就 曾 试 图 通 过 协 商 取 得 自 由 党 的 支 持 ， 以 期 能 继 续 执 政 。 当 情 况 明 白 显 示 他 的 努 力 不 可 能 成 功 后 ， 女 王 转 而 邀 请 哈 罗 德 · 威 尔 逊 组 成 少 数 政 府 ， 一 直 苦 心 经 营 到 同 年 10 月 大 选 威 尔 逊 以 三 席 的 微 弱 优 势 取 得 压 倒 多 数 为 止 。 2010 年 5 月 戴 维 · 卡 梅 伦 领 导 的 保 守 党 为 最 大 党 ， 但 要 达 到 压 倒 多 数 还 差 20 席 （306 席 对 工 党 的 258 席 ）。 不 过 ， 保 守 党 和 自 由 民 主 党 在 5 月 7 日 到 12 日 间 商 定 联 合 执 政 协 议 ， 意 味 着 联 合 政 府 拥 有 压 倒 多 数 ， 女 王 的 任 务 便 很 轻 松 。 对 君 主 来 说 ， 更 困 难 的 是 大 选 后 下 院 三 党 分 立 ， 且 彼 此 之 间 少 有 交 集 。 假 如 一 开 始 受 邀 组 政 的 党 魁 ， 很 快 出 现 无 法 维 持 政 局 安 稳 的 现 象 —— 例 如 没 办 法 让 女 王 演 讲 中 提 出 的 立 法 规 划 顺 利 获 得 通 过 —— 女 王 可 能 会 改 邀 别 的 政 党 领 导 人 重 组 政 府 。 这 个 程 序 应 该 延 续 多 久 见 仁 见 智 。 一 方 面 论 者 认 为 ， 人 民 既 然 已 经 用 选 票 说 话 （ 就 像 前 总 统 克 林 顿 在 2000 年 美 国 总 统 大 选 时 的 名 言 ：“ 不 过 我 们 不 能 确 定 他 们 说 了 什 么 ”）， 此 时 应 该 由 政 治 人 物 去 协 商 出 一 个 有 建 设 性 的 办 法 来 。 如 此 短 的 时 间 内 硬 是 举 行 另 一 次 投 票 ， 无 异 于 叫 疲 惫 不 堪 的 全 国 选 民 再 来 一 次 大 选 ， 还 无 法 保 证 选 举 结 果 会 有 什 么 不 同 。 另 一 方 则 称 ， 政 府 的 施 政 不 能 停 摆 ， 再 大 选 一 次 ， 比 起 让 政 党 去 争 吵 冲 突 、 讨 价 还 价 几 个 月 ， 说 不 定 更 为 可 取 。 遇 到 这 些 情 况 ， 君 主 的 政 治 中 立 性 至 关 重 要 。 在 其 他 人 大 可 只 关 心 政 党 利 益 的 时 候 ， 她 必 须 只 考 虑 全 体 国 民 的 利 益 。 这 种 做 法 并 非 绝 无 风 险 ： 1975 年 ， 澳 大 利 亚 总 督 以 议 会 无 法 就 预 算 问 题 达 成 共 识 以 及 行 政 事 务 延 宕 不 前 为 由 免 除 总 理 职 务 ， 这 样 的 举 动 无 疑 给 主 张 共 和 政 体 的 人 士 火 上 加 油 。 相 反 ， 在 对 联 合 政 府 已 习 以 为 常 的 比 利 时 ， 国 王 于 1985 年 拒 绝 总 理 单 单 基 于 联 合 政 府 内 部 已 分 崩 离 析 就 希 望 解 散 议 会 的 请 求 ， 便 没 有 受 到 多 少 批 评 。 另 一 种 方 式 ？ 有 些 人 建 议 ， 女 王 解 散 议 会 以 及 邀 请 政 党 领 袖 组 成 政 府 的 权 力 ， 应 该 移 交 给 下 院 议 长 （ 就 像 1974 年 以 后 瑞 典 的 单 院 制 ， 国 王 只 有 仪 式 性 功 能 ）。 然 而 ， 即 使 我 们 接 受 议 会 中 一 院 的 议 长 ， 可 以 拥 有 比 另 一 院 更 大 的 权 力 —— 因 为 一 旦 解 散 下 院 ， 会 同 时 一 并 解 散 上 院 —— 并 且 对 议 长 有 充 分 的 信 任 ， 前 面 所 提 到 的 种 种 问 题 依 然 会 存 在 。 作 为 政 治 家 的 君 主 再 次 引 用 白 芝 浩 的 话 ：“ 在 我 们 这 种 君 主 立 宪 制 下 ， 君 主 有 三 种 权 利 ： 顾 问 、 激 励 、 警 告 。” 虽 然 他 口